4.02.2020 11:16:10
Yazar : Ahmet KIVANÇ
HER yıl milyarlarca liralık vergi ödüyoruz. Halktan toplanan bu paraların nasıl harcandığını, nasıl bölüştürüldüğünü, paranın toplanmasının ve harcanmasının refah seviyemiz üzerindeki etkisini nasıl olduğunu bilmiyoruz. Bunu halk adına bilecek ve denetleyecek olan Türkiye Büyük Millet Meclisi’dir. TBMM’nin bu görevini ne kadar sağlıklı bir şekilde yapıp yapmadığını bilmiyoruz. Bildiğimiz bir şey var; TBMM’ye ait olan bütçe yapma yetkisi hükümete, hükümet ise bürokratlara devretmiş durumda. Bürokratlar tarafından hazırlanan bütçeler üzerinde hükümetin ve TBMM’nin etkisinin son derece düşük olduğu, tartışma götürmez bir gerçeklik. Parlamentoların bütçe sürecindeki etkinliğinin artırılması konusunda dünyada da sürekli bir arayış var. Bu arayışlar bizde de yankı buldu. TBMMnin bütçe hazırlık ve denetim süreci, dünyadaki ve özellikle Avrupa Birliği (AB) ülkelerindeki yeni gelişmeler ışığında tümüyle değiştirilerek, yeni bir modele geçilecek. Bir anlamda, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile başlayan bütçe reformu süreci, bu yeni modelle tamamlanacak. Bu çerçevede halk adına vergi koyma ve kamu kaynaklarının kullanımı ve harcamalarının denetimi anlamına gelen "bütçe hakkı"na sahip olan TBMMnin bütçe hazırlık sürecindeki ve kamu harcamalarının denetimindeki etkinliği artırılacak. Yeni modelde bütçe hazırlık sürecine Plan Bütçe Komisyonunun yanı sıra TBMMdeki diğer ihtisas komisyonları da etkin bir şekilde katılacak. Kamu harcamalarının denetimi için de daimi olarak görev yapacak bir alt komisyon kurulacak. Daha iyi modeli bulma arayışı Bütçe hakkı, dünyada ilk kez 1215 yılında İngilterede Kral John ile İngiliz soyluları arasında imzalanan Magna Carta (Büyük Şart) ile gündeme geldi. Magna Carta, Kralın vergi koyma ve toplanan vergileri harcama yetkisini kısıtlarken, halk adına kamu gelirlerinin toplanması ve harcanması konusunda parlamentoların yetkili kılınması ancak 17. yüzyılda mümkün oldu. Bütçe hakkını elinde bulunduran parlamentoların, halktan toplanan kamu gelirleri ile sağlanan kamu fonlarının ve mallarının iyi yönetilip yönetilmediği ve kamu kurumlarının yaptıkları harcamaların karşılığının alınıp alınamadığı hususundaki denetim rolünün nasıl daha iyi hale getirilebileceğine ilişkin arayışlar ise yüzyıllardır devam ediyor. Bu arayışlar çerçevesinde son yıllarda dünyada stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, orta vadeli harcama planlaması, mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu gibi kavramlar ön plana çıktı. Bu gelişmeler doğrultusunda Türkiyede de 1927 tarihli ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununu yürürlükten kaldıran ve yeni bir kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi öngören 5018 sayılı Kanun 2003 yılında kabul edildi. Söz konusu kanunla kamu idarelerinin kendilerine bütçe kanunu ile verilen kamu kaynaklarını etkili ve verimli bir şekilde kullanıp kullanmadıklarının denetlenmesi amacıyla, bütçe ve kesin hesap kanunu tasarıları yanında mali nitelikli doküman ve raporlar da hazırlanarak TBMMye sunulması öngörüldü. Bilindiği gibi, bütçe kanun tasarılarıyla birlikte TBMMye bir önceki yılın kesinhesap kanun tasarıları da gelir. Oldukça hacimli olan ve sayfalar dolusu rakamlar içeren kesinhesap kanun tasarıları 1972 yılından beri hiç bir incelemeye tabi tutulmaz. Bütçe görüşmelerinin son dakikalarında sadece sonuç bölümü okunarak oylanır ve böylece milyarlarca YTL tutarındaki harcamalar bir çırpıda ibra edilir. Hemen bir parantez açmak gerekirse, aslında bu bile önemli bir aşama. Çünkü 1980 öncesine kadar kesinhesap kanun tasarıları TBMMye öyle bir yıl iki yıl geriden değil, çoğunlukla on yıl, kimi zaman da onbeş yıl geriden gönderilirdi. TBMM gündemindeki İçtüzük değişikliği ile Plan Bütçe Komisyonunda daimi olarak görev yapmak üzere Bütçe Alt Komisyonu ve Kesinhesap Alt Komisyonu adında iki alt komisyon kurulacak. İşte bu Kesinhesap Alt Komisyonu 2009 yılından itibaren TBMMye sunulacak bir önceki yıla (2007) ilişkin kesinhesap kanun tasarılarını tek tek inceleyerek, Plan Bütçe Komisyonuna rapor sunacak. Bir yıl gecikildi Aslında 5018 sayılı Kanuna göre, bu içtüzük değişikliğinin 31 Aralık 2007 tarihine kadar gerçekleştirilmiş olması gerekiyordu. Bir yıllık gecikmeyle de olsa TBMM bütçe hakkına sahip çıkmış oluyor. İçtüzük değişikliği ile kurulacak Bütçe Alt Komisyonu bütçe kanunu tasarısı ve ekleri ile komisyonlar tarafından idare bütçelerine ilişkin olarak hazırlanan raporları görüşmek, incelemek ve değerlendirmekle görevli olacak. Kesinhesap Alt Komisyonu ise kesinhesap kanunu tasarısı ve ekinde yer alan belgelerin yanı sıra Sayıştay tarafından hazırlanacak uygunluk bildirimi ve performans denetimine ilişkin raporları inceleyerek üst komisyona rapor halinde sunacak. Halen sadece Plan Bütçe Komisyonunda yürütülen bütçe sürecine, İnsan Hakları İnceleme Komisyonu ile Dilekçe Komisyonu dışında kalan TBMMdeki diğer ihtisas komisyonları da dahil edilecek. Bu komisyonlar, kendi alanlarıyla ilgili bakanlıkların ve kuruluşların bütçelerini Plan Bütçe Komisyonundan önce inceleyerek, görüş ve önerilerini rapor halinde Plan Bütçe Komisyonuna sunacaklar. Anayasaya göre bütçe esas olarak sadece Plan Bütçe Komisyonunda görüşülebildiği için, ihtisas komisyonları ödeneklerde herhangi bir değişiklik yapamayacaklar. Fakat bu konuda Plan Bütçe Komisyonuna, "şu alanda şu yatırımın yapılmasında yarar var, şu yatırım gereksiz, şu harcama kalemlerinde artış ya da azalışa gidilmeli" şeklinde önerilerde bulunabilecekler. TBMM yılda 169 kuruluşun bütçesini görüşüyor. İhtisas komisyonlarına tanınan süre ise on gün. Ancak ihtisas komisyonları raporlarını göndermese bile Plan Bütçe Komisyonu normal çalışma takvimini sürdürebilecek. Her bir ihtisas komisyonunun ortalama beş kuruluşun bütçesini inceleyeceği hesaplanıyor. Dolayısıyla on günlük sürenin bu ön görüşmeler için yeterli olacağı savunuluyor. Performans denetimi öne çıkacak Türkiyede yakın zamana kadar Sayıştayın kamu harcamalarıyla ilgili denetimi, genel olarak harcamaların yasalara uygun yapılıp yapılmadığına yönelik uygunluk denetimi şeklinde gerçekleştiriliyordu. Dünyada ise son zamanlarda bu şekilde uygunluk denetiminin yanı sıra, kamu kaynaklarının yerinde ve verimli kullanılıp kullanılmadığına ilişkin performans denetimi ön plana çıktı. Plan Bütçe Komisyonuna bağlı olarak kurulacak Kesinhesap Alt Komisyonuna verilen performans denetimi görevi de bu alanda Türkiye açısından bir ilk olacak. Sayıştay raporları komisyonlara da gidecek Sayıştay raporları Kesinhesap Alt Komisyonu ve Plan Bütçe Komisyonunun yanı sıra konuyla ilgili ihtisas komisyonlarına da gidecek. İhtisas komisyonları raporlarını en geç 30 gün içinde hazırlayıp Plan Bütçe Komisyonuna gönderecekler. Plan Bütçe Komisyonunda görüşülen Sayıştay raporları Genel Kurulda genel görüşmeye açılabilecek. Ancak yasama döneminin sonuna kadar Plan ve Bütçe Komisyonunda veya Genel Kurulda görüşülmeyen raporlar hükümsüz sayılacak. Bununla birlikte, takip eden yasama döneminde siyasi parti grupları veya en az yirmi milletvekilinin imzasıyla bu raporlar yenilenerek yeniden TBMMnin gündemine getirilebilecek. Uluslararası sempozyumda tartışıldı İçtüzük değişikliği ile nelerin amaçlandığı ve bu konudaki dünya örnekleri, 8-9 Ekim 2008 tarihinde Afyonkarahisarda düzenlenen "Bütçe Sürecinde Parlamentoların Değişen Rolü" konulu uluslararası sempozyumda tartışıldı. ABD, İngiltere, Hollanda, Avusturya, Portekiz ve Polonya örneklerinin ele alındığı sempozyumda konuşmacılar bu ülkelerdeki uygulamaları anlattılar. İngiliz parlamenter Richard Bacon İngiliz Parlamentosundaki benzer komisyonun çalışmalarını anlatırken, uygunluk denetiminin komisyon çalışmalarının sadece yüzde 5ini oluşturduğunu, çalışmalarının yüzde 95inin ise performans denetimine ayrıldığını söyledi. Komisyonun Sayıştay tarafından hazırlanan raporlara dayanarak yılda 50-60 dolayında performans denetimi raporu hazırladığını ifade eden Bacon, hazırladıkları her bir raporun medyada çok geniş yer bulduğuna dikkat çekti. Sivil toplum örgütlerinin temsilcilerinin de ilgiyle izlediği iki günlük yorucu sempozyumda ilginç örneklere yer verilirken, öngörülen sistemle ilgili kaygı ve eleştiriler de dile getirildi. Türk parlamenterler ve yabancı konuşmacılar, kurulacak alt komisyonların tam bir tarafsızlıkla, tüm siyasi partilere eşit uzaklıkta durması gerektiğini vurguladılar. TBMM’nin bütçe sürecindeki artan rolüne bağlı olarak hükümetin bütçeyi 17 Ekimden daha önce bir tarihte Meclise sunması gerektiği de ortak temenniler arasında yer aldı. OECD: Üç yıl değil, üç nesil OECD Bütçe ve Kamu Harcamaları Bölümü Başkanı Barry Anderson, toplantıdaki kapsamlı konuşmasında, bütçe sürecinde TBMM’nin etkinliğini artırmak için bağımsız birim oluşturmanın önemini vurgulayarak, bu birimin yürütmenin bütçe tekliflerini değerlendirecek kapasiteye sahip olması; yürürlükteki tüm kanunlardan ve ülke politikalarından haberdar olması gerektiğini dile getirdi. Bütün bu tahminlerin orta vadeli analizler çerçevesinde yapılması gerektiğini, çeşitli mali riskler göz önünde bulundurularak analizler yapılması gerektiğini ifade eden Anderson, Meclise sunulan yasa tasarı ve tekliflerin maliyetlerini hesaplamanın da bu birimin görevleri arasında yer alabileceğini savundu. Anderson’ın, bu birimin bütçe gelir ve giderlerine ilişkin 25, 50, 75 yıllık tahminler yapması gerektiğine ilişkin önerisi ise 3-4 yılda bir krizler yaşanırken 50 yıllık tahmin yapmanın ne kadar gerçekçi olduğunu düşünen Türk katılımcılar tarafından tebessümle karşılandı. Anderson OECD olarak uzun vade için “üç” ifadesini kullandıklarını, bununla 3 yılı değil, üç nesli kastettiklerini belirterek, nesiller arası devirlerde ne tür değişiklikler olacağının bilinmesinin gereğini anlattı. Anderson’ın verdiği bilgiye göre, dünyada kısa süre önce kurulmaya başlanan bağımsız bütçe ofisleri hızla yayılıyor. Bunların en güçlüsü 140 personel ile Hollanda’da faaliyet gösterirken, niteliği biraz daha farklı olan ABD Kongresindeki bütçe biriminde ise 250 kişi çalışıyor.
